最近台灣最重要的新聞之一，即新竹縣與新竹市是否能合併、升格成為台灣第七個直轄市，也就是變成所謂的七都（抑或竹竹倂、大新竹升格）。
自從1982年新竹市升格成省轄市後，新竹縣與新竹市就長期保持「分家」的狀態。到了去年9月初，民進黨籍的新竹市長林智堅提出將新竹縣與新竹市合併的提案，認為應該重新考慮這條方案的實際效益。其後，這個提案得到包括蔡英文在內的民進黨黨中央的支持；不過，與之相關的各式爭議、路線分歧也開始接踵而來。
目前來說，台灣各政黨對於新竹縣市升格的觀點並不一致，這種不一致不僅反映出各黨在選舉戰略上的考量，也更清楚地披露了各黨對於台灣資本主義發展所會面臨之分配不均的解決策略存在侷限性。換句話說，在大新竹升格這個議題上，正反兩方所提出的觀點和策略，背後固然都有複雜的政治與經濟誘因，但這並不改變這些策略本身就存在著諸多缺陷和不足。
目前，大新竹升格的問題呈現出了膠著的狀態，無論是藍綠的意識形態分歧，還是民進黨內部的總體戰略差異[1]，都反映了本次升格案正遭遇到諸多阻礙。那麼，這次升格的爭議、後續影響到底包含哪些層面呢？撇除藍綠不談，為何各黨的意見落差會如此之大？更甚者，到底大新竹升格要「怎麼改」，才是對台灣最適切的作法呢？
首先，我們勢必得先從實務面出發，理解當前制度下的地方自治架構，有了這層最基礎的了解後，我們才能進一步談到「為什麼需要升格？」的技術性問題；有了這層理解後，我們則可以進一步探討各政黨對當前大新竹升格的觀點差異，這些差異包括在目前的客觀現實中，升格會帶來的爭議有哪些，以及對於升格規劃的不同策略；最後，我們將從左翼的角度，提出適切的方案和制度上的修訂策略。
從憲政制度理解「升格」
在進入主題之前，我們有必要先簡單地從行政區劃的角度來定義「台灣城市」。目前，台灣存在6個直轄市，包括雙北、桃園、台中、台南和高雄。依據內政部的《地方制度法》，直轄市在一般情況下與「省」這個行政單位同個級別，並且直接隸屬於行政院管轄。除了6個直轄市外，台灣還存在嘉義市、基隆市以及新竹市等3個與「省轄市」概念相同的「市」，其位階與「縣」同級，並在一般情況下由省政府管轄。最後，就是如同宜蘭市、花蓮市、彰化市等「縣轄市」，與鄉／鎮同級，並由縣政府所負責管轄。
之所以說是「一般情況」，就是因為目前各城市的行政區劃，已不符合台灣當前的政治現實。自從國民黨戰敗撤退來台灣後，省的行政制度無法繼續用於台灣，故在1998年精省後，行政層級上的「直轄市」實際上已與「縣」和「省轄市」形成同一層級，基本都由行政院直接管轄，且「直轄市」與「省轄市」──也就是現在的「市」[2]──的自治權、行政職能亦無明顯分別。
無論是「直轄市」還是「市」，下位層級同為「區」，區長的產生皆由市政府所官派，而非民選[3]，亦即政府對市政的管控會比其他縣更為集中。那麼回過頭來說，在精省以後，現行的「直轄市」與「市」都是由行政院所管轄，且市政管控也同樣能更加集中，那麼直轄市與省轄市的差別到底在哪呢？
首先，最大的差別來自於預算上的差異。根據《財政收支劃分法》第 16-1 條的第2項，中央分配給地方政府的款項分為「特別統籌分配款項」和「普通統籌分配稅款」，其中後者的占比就達到94%。這個統籌分配款，代表中央政府統一收集稅收後，分配給各地政府的金額。若進一步檢視「普通統籌款」的分配比重，6個直轄市、16個縣／市、198個鄉／鎮／縣轄市可分得的款項配比分別為61.76％、24％和8.24％。可以從上述分配比重看到，直轄市具有壓倒性的資源優勢，以2022年中央政府對各縣市的預算支出為例，直轄市所獲得的預算從最高的台北市到最低的台南市，分別就有478億和219億；而非六都的縣市獲得最高預算的彰化縣，僅能分得到103億。
不只是預算配比的落差，直轄市也具備相對更完整的人事編制權限，增加政府機構人事上限的能動性也更強。以直轄市來說，可以設立29-32個局、處和委員會等一級單位；而非六都縣市只能依該縣市之人口、土地和歷年預算開支為基準，設立14-23個一級單位。從現實層面來檢驗，除6個直轄市外擁有最多人口的彰化縣，至多也只能設立19個一級單位，足見兩者差異之大。除了人事劃分外，直轄市與各縣／市的議員也存在經費開支上的差異，直轄市議員的每月研究費就已近14萬元，同時還可以得到每月24萬的助理薪資；相較之下，非六都縣／市議員的每月研究費卻只有7萬5千元，助理薪資也只有8萬元。
截至以上，直轄市與一般縣市的差異就逐漸展露開來。總體來說，直轄市不僅在財政總額、人事開支、職位升遷等因素上有較成熟的客觀條件，其綜合經濟誘因比非六都縣市更強。因此，我們也就可以看到歷年來每每都有不少縣市爭相要爭取升格的機會，因為只要成功「升格」，該政府單位也就能擺脫「眾多縣／市分24%款項」的財政困境，進而躍升成「少數直轄市分61%款項」的大局中。
從現實的政治層面來看，升格成直轄市、得到更高的稅款分配，代表著都會區的都市化效果將得到加強，同時就像前面提到的，升格將使得各縣區的「鄉／鎮／縣轄市民代表」遭廢除，加上升格政府的人事開支會進一步擴張，所以雖然直轄市一樣有議員、立委、市長和里長的選舉，但這種權力的集中也會在一定程度上削弱自治能力。
為何「升格」？
目前台灣最重要的三個科技廠區，分別是台中科學園區（中科）、台南科學園區（南科）和新竹科學園區（竹科），其中產能最強、廠區最龐大的當屬竹科；然而，竹科卻也是三者中唯一一個坐落在非直轄市的科技廠區。林智堅就表示，台積電要擴廠，需要跑三個不同機構的公文，其主要原因就是園區廠房分別位於新竹縣的竹北市，還有新竹市的香山區和東區。目前，竹科的廠房已覆蓋將近16萬個就職崗位，同時具有600家不同的廠商，故新竹縣市若能獲得合併，那就能讓行政資源獲得整合，並且提升科學園區的潛在實力和運作效率。
除此之外，林智堅認為新竹應當升格的另一項關鍵因素，建基在新竹縣和市的創稅與普通統籌分配的不均等。新竹縣和市的年繳稅金分別是1300億元和620億元，兩個數字加總可排進全台前五名，但實際上依照《財政收支劃分法》，能分得的稅款卻只有將近100億元。這種財政上的窘迫和縣市行政權的分治，使得相應的基礎建設推展工作變得綁手綁腳。
我們必須理解，這些升格的依據並不完全是無憑無據。從實務的角度來說，目前竹科所帶來的就業人口增加，勢必會一併牽動新竹的學童人數與社福資源需求。可是，新竹縣與新竹市的基礎建設、社福計畫、行政單位不僅不統一，彼此能夠有效配合和連結的能力也相當有限。如果新竹縣與新竹市沒有有效的計畫來共同增加空間上的承載力和擴大資源整合的能力，那麼相應的基礎建設和公共資源也會逐漸不堪使用，甚至使得社福資源逐漸變得供不應求。
總結來說，我們確實可以從目前新竹縣／市的產業發展、社會結構和總體需求中看到新竹升格的客觀必要性，但真正引發爭議的關鍵卻不是「應不應升格」，而是「如何升格」。
歧異性「升格」
根據《地方制度法》第四條，一個縣／市要升格成直轄市，必須滿足總人口125萬以上，並且在政治經濟上存在「特殊需要」等兩項條件。正因為如此，由林智堅所提出、民進黨所支持的新竹升格路線，確實也存在著諸多瑕疵與不足。
第一，根據內政部的統計，即使把新竹縣（57萬5千）與新竹市（45萬2千）人口加總，也無法達到125萬人以上的人口標準。因此，民進黨提出的解套方式為鬆綁《地方制度法》、減低升格直轄市的人口標準。可是，這也就留下了一個解讀空間，即民進黨為何要為了新竹縣市的合併而修正會涉及全國行政區大變動的《地方制度法》？
不少評論認為，這次升格對民進黨不僅存在經濟上的誘因，還包括政治上的選舉戰略考量。儘管目前新竹縣縣長為國民黨籍，且新竹縣和新竹市議會一向都是國民黨籍議員占多數，但依據中選會針對2014年與2018兩次縣（市）議員選舉的統計資料，民進黨在新竹縣與新竹市的得票率仍有小幅增長；反觀國民黨，其在2014年至2018年的新竹縣議員選舉中反而流失了14.8%的得票率。同樣的，以林智堅在2014年到2018年的兩次勝選來看，其得票數也從7萬6千票增長到10萬7千票。
以上種種，表示民進黨並非完全不能從新竹縣與新竹市的基本選盤中尋求到發展空間，故本次升格的政治考量可能是民進黨打算一邊鞏固新竹縣／市的選民支持，另一邊瓦解藍營票倉和削弱長期支持國民黨的地方派系。如果新竹升格能成功通行且運作無礙，那麼因為經費增加而帶來的經濟發展就會間接轉變成民進黨在新竹地方的重要政績，進而使民進黨在新竹縣／市都會區的政治聲望更大程度地向上增長。
在新竹升格可能瓦解國民黨基本選盤的前提之下，國民黨指控新竹升格案是「英人設市」、為林智堅的連任鋪路。儘管林智堅在12月27日表示未來不會參選大新竹市長，但這種口頭上的政治承諾並不具有實質效力，且過往「打破承諾」的例子也比比皆是。更重要的是，為了因應民進黨的新竹升格路線，國民黨於12月底反提出另一個方案，表示既然竹竹併人口不足125萬，且其升格目的是加強台灣中部的科學園區運作效率，所以應在不違反直轄市升格條件的情況下，思考「新竹縣+新竹市+苗栗縣（即竹竹苗併）」的升格方案，以此去整合位在新竹和苗栗的科學園區。
無庸置疑的是，這個方案確實是為了保證國民黨在竹竹苗的選舉優勢，但這並不表示我們能因人廢言，直接將國民黨方案視同「政治垃圾」。事實上，就連時代力量也表態反對新竹縣市的倉促升格，其關鍵考量同樣是新竹縣／市合併對苗栗造成的潛在影響。倘若新竹縣／市成功合併，那麼它會造成的客觀問題不僅包括行政區域的法規制度失去約束力，更會讓苗栗被台中和新竹等兩大直轄市所包夾，進而形塑出更大的磁吸效應和城鄉差異。
另一項爭議焦點在於縣／市升格的「特殊需要」，究竟什麼是「特殊需要」、應如何定義之，實際上存在著相當巨大的認知差異。在新竹升格的議題引發關注後，12月底彰化縣長王惠美也特別強調，指出彰化最有資格申請直轄市升格。首先，彰化縣本身的人口就已達到升格直轄市的標準，且彰化鄰近台中，有助於發展平衡台灣的國土規劃。若我們從王惠美的觀點來判斷彰化升格的可能性，同樣會發現其策略也並非完全無跡可尋。如果新竹率先成為第七都，那麼台灣「北重南輕」、「南水北送」等問題將會加劇，諸如像物資、基礎建設、人流物流等資源將會更集中在台灣以北。
總的來說，我們可以在這部份相當清楚的看到新竹升格下的種種策略分歧。在不考慮政黨利益的前提下，縱使竹竹苗合併看似是一個更好的方案，但實際上卻也會帶來一些潛在的問題，比如苗栗以南的經濟互動與產業結構實際上更傾向台中，或是丘陵地形實際上使新竹市、新竹縣與苗栗縣無法有效連接等等。
王惠美的觀點也表明，當前的直轄市升格規範不僅相當曖昧，且在財政紀律和樽節政策等國策影響下，各地方政府的財政往往都入不敷出。因此每當有哪個縣市想爭取升格時，其他的縣市就會群起效尤，以此避免更多的人口流失。
不完美的「升格」
經過上述統整，我們不免能更深入地了解到縣市升格的最大困境，即資源與分配的不足，使得各縣市的落差發展逐漸增加、而這種落差發展的擴大，也就使得各縣市將試圖透過爭取直轄市升格、緊縮樽節抑或向中央政府爭取更多補助來平衡收支。
更為重要的是，直轄市的升格並不是萬靈丹，它會造成更嚴重的城鄉發展差，也就是加劇高發展地區對低發展地區的磁吸效應。這種發展差不僅存在於直轄市與周邊縣市的外部發展差，還會加強直轄市內的區與區之落差。對於縣市競爭比較來說，外部發展差所帶來的影響是相當直觀的，其因預算不足所造成的問題（如基礎設施匱乏）不僅會影響各縣市政府所能提供的社福體系質量，更會因為發展差而帶來人口外移，以及讓基層人民的生活品質有所減損。
在內部落差上，反映的是直轄市政府權力集中但沒有地方民意代表的弊端。對於抱持選舉主義的各政黨來說，掌握人口最多、經濟發展程度最高的地區，永遠比掌握人口較少、經濟較不活絡的落後地區更具戰略效益。這樣的選舉考量，加上升格所帶來的地區自治能力減低，使得直轄市政府更不須顧及、回應偏鄉地區的公共需要與訴求；同時，官派區長也讓整體行政效率更加緩慢[4]。這也是為什麼我們能從許多直轄市升格的案例中，發現部分地區在升格前後往往沒有具體變化，甚至因為升格變得更糟[5]。
即使各縣市、直轄市內各區仍有立法委員／議員的區域選舉，但4年一次的選舉非但無法全方位地覆蓋到每位弱勢區域選民的需求，更難以透過例行的會期監督來照顧到基層群眾的日常民生。反之，我們看到的是各大黨為鞏固偏鄉地區的「票倉」，因而與各地方派系相互合作；選舉結束後，獲得最多利益的仍是能把持地方動員能力的派系角頭，而不是困苦的基層人民。
若我們將目光投放至擁有更多資源、經濟發展程度更高的直轄市都會區，也會發現升格所帶來的最顯著結果，是不斷增高的都市房價，以及因為房價高漲而促升的民生物價，而攸關居住權益的社會住宅卻沒有因為都市升格而有明顯增長。這就使得絕大多數從非六都縣市搬遷至直轄市工作求學的青年們，得背負更加沉重的經濟壓力，且難以在日常生活中獲得喘息。
在這個層面上，真正能從升格中受惠的，並不是一般的基層人民，而是能從預算支出中獲得更多利潤的地產商和財團。確切地說，這樣的升格更像是專為少數財團服務的升格，因為升格與否，並不會讓絕大多數人的生活因此變得更好。
左翼願景下的「升格」
以上，我們已透過本次新竹升格的議題，全面且系統性地分析了當前新竹議題所引發的諸多爭議，並揭露了當前升格制度的不足與缺失。在當前僵化的《財政收支劃分法》中，不僅各縣市之間無法對預算分配達到共識，就連各縣市內部的發展落差也無法因此而得到有效平衡。這就形成一種看似無解的「死鎖」，使得問題懸而未解，且逐漸淪為藍綠大黨加強政治影響力的工具。而既有的社會不平等仍會在升格的大框架之下不斷延續，加重所有基層人民的生活負擔。
若要解開都市升格所帶來的種種矛盾，關鍵並不是「如何取捨」、「應不應該升格」。因為從前文中，我們看到升格並沒有使固有的城鄉差距、高房價問題得到緩解；另一方面，無論是民進黨還是國民黨的升格方案，實際上不但解決不了根本的問題，還會減低特定群體的權益及其所能獲得的資源。最重要的是，即使增加了直轄市的預算分配上限，都會區內的都市更新仍會成為財團圖利、哄抬物價的工具，而根本的貧富差距問題則不會得到改善。
有鑒於此，我們必須從基層人民的政治需要出發，尋找一套受到民主管控、更具彈性的財政分配方案。這個方案應以增建平價優質的基礎建設、擴增社會住宅數量、加大對社福資源的投資為目標，藉此緩解偏鄉居民與都市青年各個不同面向的需求。與此同時，我們也支持富人稅的推行，這不僅能讓政府機構有更彈性的財政運用能力，更有助於平衡當前落差極大的貧富差距。
當前升格的另一項爭議，在於縣市合併、升格後，關於選區劃分的不確定與模糊性。誠如前述，若新竹縣市成功合併，立法委員／議會席次過於集中於都會區──甚至是各黨過度著重在都會區選舉等問題，勢必將進一步惡化城鄉差距，故要想實行我們的倡議，我們同時也需要針對選舉制度進行修改。我們認為，增加立法委員與議員席次和縮小兩者選舉選區都是必要的。也只有透過這一途徑，才能更好地避免偏鄉選區被邊緣化的問題，並且讓各地基層民眾（無論其身處都會區、郊區還是偏鄉）的公共需求能更高程度地被顧及。
但是，對於長期把持台灣選舉，且更傾向維持財團利益的藍綠兩黨來說，實現上述倡議無異於作繭自縛[6]。因此，建立一個活躍於社會運動（而不只是選舉）的群眾政黨仍是我們的首要目標。這個政黨應以住房正義、基本薪資與勞權等民權為目標，持續致力於讓更多的群眾投入其中，進而創造民主預算分配方案、選制修改能成功推行的先決條件。
基於以上，我們方能解開各縣市因資源不足而意圖升格，結果遭致其他縣市反彈的矛盾枷鎖，也能汰除藍綠兩黨皆以區域發展作為選戰考量的政治謀算，而是能以「人」的需要為優先，讓所有人得以真正享受到區域發展所帶來的經濟果實。
[1] 在本篇對柯建銘的採訪中，可以看到不僅國民黨表態反對，民進黨內部似乎也存在「喬不攏」的跡象。
[2] 自1994年通過《省縣自治法》後，「省轄市」也正式更名為「市」。
[3] 「直轄市山地原住民區」除外，其因《地方制度法》的規範，仍保有選舉自治權。
[4] 報導說明，台南升格後，就連路燈修繕等簡單的工程，往往也得拖延至數月才能完成。
[5] 如同上述台南市的升格經驗，台南市政府民政局的統計指出，台南市升格後反而使得原台南縣的人口逐漸減少，加劇了直轄市的內部發展差。
[6] 事實上，不只是藍綠兩黨，任何一個政黨若僅以選舉為標的，其在取得廣泛席次後，都會逐漸萌生「迴避選制修改」的客觀誘因。